Jednolity system ustalania opłat dla instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (ANSP) w Europie, oparty na unijnych regulacjach, pozostaje w dużej mierze niezmieniony od lat, pomimo coraz większych wyzwań, z jakimi mierzy się branża lotnicza.
Początkowo przyjęte rozwiązania miały na celu zagwarantowanie stabilności sektora oraz swoistego zabezpieczenia nie tylko dla linii lotniczych, ale przede wszystkim dla pasażerów. Głównym założeniem było zwiększenie przejrzystości w zakresie określania, nakładania i egzekwowania opłat od użytkowników przestrzeni powietrznej oraz zwiększenia efektywności kosztowej zapewniania służb żeglugi powietrznej, a także efektywności lotów, przy utrzymaniu optymalnego poziomu bezpieczeństwa. System, razem z realizacją celów ATM Master Plan transformującego zarządzanie ruchem lotniczym z poziomu “ręcznego” sterowania w kierunku automatyzacji procesów ATM i autonomizacji systemów zarządzania ruchem lotniczym miał skutkować stopniowym obniżeniem opłat i obciążeń finansowych dla podróżujących i tym samym ułatwić jeszcze bardziej obywatelom Unii dostęp do transportu lotniczego.
Tymczasem przewoźnicy operujący w europejskiej przestrzeni powietrznej wciąż mierzą się ze wzrostem stawek za usługi służb żeglugi powietrznej przy jednoczesnym braku poprawy w zakresie opóźnień Brak istotnych reform w tym obszarze rodzi pytania o przyszłą efektywność systemu i jego zdolność do sprostania nowym wyzwaniom, przed którymi stoi europejska żegluga powietrzna.
Nowe stawki coraz bliżej
W związku z kończącymi się konsultacjami dotyczącymi nowych Planów Skuteczności Działania (PSD) dla europejskich instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (ANSP), zwróciliśmy się do Międzynarodowego Zrzeszenia Przewoźników Powietrznych (IATA) o ocenę podejścia europejskich ANSP do opracowywania planów finansowych. Szczególnie interesowały nas uwagi zgłaszane przez użytkowników przestrzeni powietrznej podczas konsultacji tych planów na nadchodzący okres odniesienia (RP4 2025-2029).
Biuro prasowe IATA poinformowało, że nie zauważono pozytywnych zmian w podejściu ANSP do opracowywania tych planów. Zrzeszenie Przewoźników wyraziło zaniepokojenie trudnościami w realizacji celów przewidzianych na okres referencyjny RP3 (2020–2024), ostrzegając, że problemy te mogą nasilić się w nadchodzącym okresie RP4. IATA podkreśliła, iż Komisja Europejska, mimo nadziei na rozwiązania w ramach inicjatywy SES 2+, nie poradziła sobie z problemami okresu RP3, a po nieudanym wdrożeniu nowych regulacji, mechanizmy nadzoru nad ANSP stały się jeszcze słabsze.
W odnsiesniu do podejmowanych dzialań jakie podejmuje, aby nakłonić Komisję Europejską do zmiany tej sytuacji i wprowadzenia reform w planowaniu i ustalaniu opłat w systemie ATC IATA podkreśliła, że od lat wskazuje na niedostosowanie przepisów regulujących koszty i efektywność europejskich ANSP do ich rzeczywistych potrzeb. Wyznaczone cele są zbyt mało ambitne, proces ich monitorowania i regulacji nie jest niezależny, a narzędzia do egzekwowania zgodności pozostają niewystarczająco skuteczne. W efekcie, te same systemowe problemy w europejskiej kontroli ruchu lotniczego powracają rokrocznie, bez widocznej poprawy. Dekady sporów dotyczących kształtu Jednolitego Europejskiego Nieba (SES) zakończyły się kompromisem - podkreśliła - który bez nowych wskaźników jakości usług czy kar za niewywiązywanie się ANSP z osiągania celów okazał się nic niewarty, co zdaniem Zrzeszenia, pogorszyło sytuację. W odpowiedzi zanzcazyła również, że nie dostrzega woli ze strony Komisji Europejskiej ani państw członkowskich, aby ponownie podjąć ten temat. Oznacza to, że efektywność systemu będzie nadal spadać, cele środowiskowe nie zostaną osiągnięte, a problemy związane z przepustowością i opóźnieniami będą się pogłębiać. Jest to szczególnie frustrujące dla linii lotniczych, które obserwują tych samych polityków, którzy nie podjęli działań w sprawie reformy SES (Jednolitego Europejskiego Nieba), a teraz krytykują rosnące koszty i malejącą efektywność przewoźników.
IATA: „W okresie RP3 argumentowaliśmy, że wiele z tych celów (skuteczności działania - przyp. redakcji) nie było wystarczająco rygorystycznych. Co więcej, praktycznie nie istnieją znaczące sankcje za nieprzestrzeganie tych wymagań, co sprawia, że ANSP mają niewielką motywację do poprawy swojej wydajności.”
PAŻP jest instytucją, której decyzje dotyczące podnoszenia kosztów operacyjnych bezpośrednio przekładają się na wzrost opłat dla linii lotniczych, a w praktyce w całości przenoszone są na pasażerów. Zwiększone koszty operacyjne, wynikające ze wzrostu stawek za usługi nawigacyjne, bezpośrednio wpływają na ceny biletów, co oznacza, że to podróżni ostatecznie ponoszą ciężar tych decyzji, stając się głównymi płatnikami wyższych opłat nawigacyjnych.
Zapytane o wpływ podwyżki opłat nawigacyjnych przez PAŻP na ceny biletów, Polskie Linie Lotnicze LOT poinformowały, że przewoźnik nie spodziewa się, aby wzrost tych stawek znacząco wpłynął na ceny biletów oferowanych pasażerom. Warto jednak dodać, że według publikacji Rzeczpospolitej zatytułowanej Przez droższą kontrolę bilety w górę z dnia 20 września br., nowe stawki nawigacyjne dla Polskich Linii Lotniczych LOT znacząco wzrosną. Szacuje się, że przy średniej trasie przelotu w Polsce wynoszącej 300 km, roczne koszty narodowego przewoźnika na rzecz PAŻP wzrosną z 108 mln zł do ponad 180 mln zł, czyli ponad 65%. To radykalne obciążenie, które będzie miało wpływ na przyszłe koszty operacyjne tej linii.
Zwróciliśmy się z pytaniem do Ministerstwa Aktywów Państwowych, w jakim stopniu decyzje obciążające narodowego przewoźnika, będącego Spółką Skarbu Państwa, były konsultowane pomiędzy ministrami odpowiedzialnymi za aktywa państwowe oraz infrastrukturę. Kwestia ta budzi wątpliwość o właściwą koordynację działań w ramach administracji rządowej, szczególnie w sytuacji, gdy decyzje dotyczące wzrostu opłat nawigacyjnych wpływają bezpośrednio na kondycję finansową LOT-u, który musi równocześnie konkurować na trudnym rynku lotniczym i realizować zobowiązania wobec państwa.
Sytuacja ta rodzi pytania, ponieważ dotyczy relacji, w której jeden podmiot państwowy będący zarazem monopolistą, jakim jest Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, znacząco wpływa na koszty operacyjne innej państwowej spółki – Polskich Linii Lotniczych LOT. W efekcie, decyzje o wzroście opłat nawigacyjnych, zaakceptowane przez ministra właściwego ds. lotnictwa, bezpośrednio obciążają działalność zadłużonego LOT-u, który jest nadzorowany przez inny resort.
Taki brak koordynacji pomiędzy ministerstwami prowadzi do sytuacji, w której jedna państwowa instytucja znacząco obciąża inną, co może negatywnie wpływać na stabilność finansową narodowego przewoźnika. Biuro prasowe Ministerstwa Aktywów Państwowych poinformowało Portal PolskaSky, że „kwestia ustalania stawek nawigacyjnych przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej jest całkowicie poza ustawowymi kompetencjami Ministra Aktywów Państwowych, a podmioty odpowiedzialne za ich ustalanie nie są zobowiązane do konsultowania tych kwestii z MAP. Opłaty nawigacyjne stanowią wynagrodzenie za zapewnienie służb żeglugi powietrznej i obowiązują różnych użytkowników przestrzeni powietrznej, nie tylko Polskie Linie Lotnicze „LOT” S.A. Należy podkreślić, - informuje Departament Komunikacji Ministerstwa - że Skarb Państwa reprezentowany przez MAP, jako akcjonariusz będący właścicielem 69,28% udziałów w kapitale zakładowym Polskich Linii Lotniczych „LOT” S.A., posiada uprawnienia wynikające z praw korporacyjnych akcjonariusza, które są ściśle określone w przepisach prawa, w szczególności w ustawie z dnia 15 września 2000 roku – Kodeks spółek handlowych oraz w Statucie Spółki. Zgodnie z art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, prowadzenie spraw spółki, do których należy m.in. kwestia udziału w konsultacjach stawek nawigacyjnych, jest wyłączną kompetencją Zarządu PLL LOT S.A.”
Przypomnijmy zatem, że w 2020 roku to właśnie Ministerstwo Aktywów Państwowych informowało o rządowym pakiecie pomocowym dla LOT-u, notyfikowanym przez Komisję Europejską, którego celem było umożliwienie dalszego funkcjonowania przewoźnika i ochrona tysięcy miejsc pracy. W tym kontekście zaskakujący jest brak prowadzonych rozmów w zakresie kontrolowania wzrostu kosztów po stronie Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, która jako monopolista, ma bezpośredni wpływ na wysokość opłat nawigacyjnych i efektywność kosztową. Dla narodowego przewoźnika, operującego na rynku o wysokim poziomie konkurencyjności rynku i niskiej marży, każde dodatkowe obciążenie finansowe jest szczególnie dotkliwe, ponieważ uszczupla jego zyski, podczas gdy PAŻP nie odczuwa jakiejkolwiek presji konkurencyjnej. Sytuację komplikuje fakt, że PLL LOT, zmagający się z zadłużeniem, każdego roku musi spłacać pożyczkę w wysokości 450 mln zł, co czyni rosnące opłaty jeszcze większym wyzwaniem.
LOT, choć zwykle stonowany w wyrażaniu dezaprobaty wobec działań Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, w tym przypadku znajduje się w trudnej sytuacji. Jako członek Międzynarodowego Zrzeszenia Przewoźników Powietrznych (IATA) nie może ignorować stanowiska tej Organizacji, która od lat krytykuje politykę kosztową ANSP w Europie. Może się okazać, że LOT, mimo swojej państwowej przynależności, będzie musiał zająć bardziej zdecydowane stanowisko wobec PAŻP, szczególnie w kontekście rosnących opłat. Występowanie przeciwko innej spółce Skarbu Państwa, której decyzje bezpośrednio wpływają na rentowność LOT-u, nie jest jednak łatwe i stawia przewoźnika w sytuacji, wymagającej ostrożnego balansowania między lojalnością wobec państwa a interesem biznesowym.
Polska Agencja Żeglugi Powietrznej w swoim pięcioletnim planie inwestycyjnym zapowiada szereg projektów, jednak nie precyzuje, w jaki sposób wpłyną one na konkretną poprawę przepustowości czy też efektywność kosztową. W Projekcie uwzględniono między innymi wdrożenie zintegrowanego systemu TWR, rozwój systemu wspierającego zarządzanie przestrzenią powietrzną, wymianę systemu komunikacji oraz budowę nowej wieży kontroli ruchu lotniczego na Lotnisku Chopina, której koszt szacowany jest na 80 mln zł. Ta ostania inwestycja budzi wątpliwości ze względu na niepewną przyszłość stołecznego lotniska. PAŻP uznaje jednak tę inwestycję za kluczową, gdyż obecna infrastruktura, jak twierdzi, nie pozwala na instalację nowoczesnych systemów ani zwiększenie liczby stanowisk kontrolerów.
Agencja nie podaje jednak, o ile inwestycje zwiększą przepustowość, zmniejszą opóźnienia czy zredukują zapotrzebowanie na zasoby ludzkie w perspektywie długoletniej, co rodzi pytania o rzeczywistą efektywność planowanych działań. Pomimo że znaczący procent inwestycji, jak podaje PAŻP, bo aż 71%, ma być przeznaczony głównie na poprawę przepustowości, w Planie brakuje konkretnych wartości, które mogłyby potwierdzać te zapowiedzi. Nie przedstawiono żadnych danych dotyczących oczekiwanego wzrostu przepustowości, redukcji opóźnień czy innych mierzalnych efektów, co rodzi wątpliwości co do faktycznego wpływu planowanych działań na poprawę efektywności operacyjnej.
W odpowiedzi na pytanie dotyczące stanowiska IATA wobec proponowanych planów skuteczności oraz działań podejmowanych przez Komisję Europejską w celu poprawy przepustowości i efektywności kosztowej w europejskiej przestrzeni powietrznej, Zrzeszenie Przewoźników poinformowało, że dostrzega trudności ANSP (instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej) w realizacji wymagań dotyczących przepustowości. IATA wspiera działania zmierzające do jej zwiększenia, jednak zaznacza, że problem ten nie może być rozwiązany jedynie poprzez dodatkowe finansowanie. Zwrócono uwagę na ANSP, które były w stanie poprawić przepustowość bez znacznych inwestycji, np. poprzez bardziej efektywne zarządzanie posiadanymi zasobami ludzkimi. IATA podkreśla, że wiele ANSP boryka się ze strukturalnymi problemami, które po ich rozwiązaniu mogłyby znacząco zwiększyć przepustowość bez dodatkowych kosztów. W związku z tym IATA nie popiera dodatkowych wydatków na zwiększanie przepustowości, jak długo ich zasadność nie jest poparta dowodami przedstawionymi w planach.
„W skrócie, nie możemy poprzeć dodatkowych kosztów związanych ze zwiększaniem przepustowości, chyba że są one w pełni uzasadnione i poparte konkretnymi dowodami w przedstawionych planach.”
Tych jednak brak i w polskim PSD. Agencja po raz kolejny ucieka się do ogólników, wpisując się w europejski trend braku konkretów. W swoim Planie podkreśla, że pomimo spadku ruchu lotniczego po wybuchu wojny w Ukrainie, liczba kontrolerów nadal jest niewystarczająca. Choć priorytetem PAŻP jest zapewnienie gotowości do obsługi potrzeb sieci lotniczej, Agencja zmaga się z niedoborem personelu, co tłumaczy trudną sytuacją na rynku pracy, napięciami społecznymi w 2022 roku oraz wstrzymaniem rekrutacji po pandemii COVID-19. Zaskakująco jednak pomija istotną kwestię – zmniejszenie realnego wymiaru czasu pracy kontrolerów wprowadzone w 2022 roku, tym samym udowadniając brak spójności w podejściu zarządczym i planistycznym.
Podsumowując, Plan finasowy Agencji przesdatwiony przez Urzad Lotnictwa Cywilnego wpisuje się w ocenę sytuacji przedstwionej przez IATA. Agencja, zamiast wprowadzać realne reformy oraz dążyć do optymalizacji kosztów i zwiększenia efektywności, przedstawia ogólnikowe plany bez konkretnej wizji poprawy operacyjnej czy finansowej, co gorsze za zgoda Państwa. Co więcej, brak transparentności oraz uzasadnienia ekonomicznego dla wzrostu zatrudnienia i kosztów sugeruje, że PAŻP skupia się raczej na zarządzaniu wewnętrznym, niż na zaspokajaniu realnych potrzeb swoich klientów.
Planowanie wydatkowania środków pochodzących z opłat przewoźników powinno być uzasadnione potrzebami związanymi z realizacją kluczowych zadań Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Wydatki te muszą być ściśle powiązane z zapewnieniem bezpieczeństwa i efektywności systemu nawigacji lotniczej oraz innymi obowiązkami określonymi w przepisach. Każda inwestycja powinna służyć poprawie jakości świadczonych usług i wspierać rozwój infrastruktury, która odpowiada bezpośrednio na potrzeby branży lotniczej. Klarowność i transparentność w wydatkowaniu środków mają kluczowe znaczenie dla zaufania przewoźników, których wkład finansowy powinien być wykorzystywany w sposób optymalny i adekwatny do wymogów branżowych.
Posród wielu inwestycji (na stronie PANSA) są takie, które mogą rodzić watpliwości zwłaszca w kontekście wydatkowania środków pochodzących z opłat nawigacyjnych. Ponad 4,4 mln złotych na meble małej architektury zewnętrznej (ogrodowe), niemal 80 tysięcy złotych na sześciomiejscową budkę akustyczną i 2,4 mln złotych na szkolenia menadżerskie i z zarządzania różnorodnością – to tylko część planowanych wydatków. Na liście znajduje się również wiata rowerowa w Krakowie za niemal 100 tysięcy złotych oraz zakup mebli i foteli za ponad 12 mln złotych. Agencja dokonała już wymiany floty samochodowej zakupując kilkadziesiąt samochodów, w tym modele Audi A4 oraz KIA CEED, za niemal 14 mln złotych.
Bezprecedensowym wydaje się również fakt, że podczas konsultacji z międzynarodowymi przewoźnikami „Krajowego Planu Skuteczności Działania na RP4”– oficjalnego dokumentu państwa polskiego – krajowa Władza lotnicza zaprezentowała stanowisko Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego, który apelował o uznanie konieczności wzrostu kosztów Agencji. Biorąc pod uwagę wpływ podwyżek opłat lotniczych na całą branżę, trudno zrozumieć, dlaczego krajowa Władza lotnicza nie wzięła pod uwagę stanowisk innych organizacji społecznych, w tym reprezentujących podmioty spoza PAŻP.
Przewoźnicy oczekują teraz na decyzje PRB i Komisji Europejskiej. Trzymamy kciuki!