Ciągłość zagrożona

Na stronach Sejmu pojawiła się kolejna interpelacja poselska, tym razem dotyczącą ryzyka przerwania ciągłości służby w Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP). Nasza Redakcja dotarła do pism organizacji związkowych reprezentujących kontrolerów ruchu lotniczego – skierowanych zarówno do członków związku, jak i do pracodawcy oraz Ministra Infrastruktury.

Z dostępnych dokumentów wynika, że 28 maja br. Prezes Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej skierowała do konsultacji projekt nowego regulaminu pracy. Wśród zaproponowanych przez Nią zmian znalazły się między innymi nowe zasady rozliczania czasu pracy kontrolerów, propozycja zwiększenia limitu nadgodzin oraz zapisy dotyczące organizacji obozu kondycyjnego dla informatorów służby informacji powietrznej.

Organizacje związkowe działające w PAŻP zajęły wobec projektu pracodacy jednoznacznie negatywne stanowisko. W praktyce oznacza to, że Prezes Agencji – nie uzyskawszy zgody na zwiększenie liczby godzin nadliczbowych ponad kodeksowe limity – nie posiada obecnie narzędzi pozwalających na elastyczne zarządzanie dostępnością personelu operacyjnego. W przypadku braku porozumienia, ryzyko przerwania ciągłości służby pozostaje zatem bardzo realne.

Sprawa nie jest jednak przesądzona.  Związki zawodowe dopuszczają możliwość czasowego zwiększenia limitów pracy nadliczbowej, jednak uzależniają zgodę od spełnienia dodatkowych postulatów, które przekazały pracodawcy. Domagają się na przykład możliwości prowadzenia obowiązkowych egzaminów językowych w czasie pracy oraz pokrywania ich kosztów przez Agencję, refundacji opłat lotniczych ponoszonych w związku z utrzymywaniem licencji i uprawnień operacyjnych, a także wprowadzenia regulacji wykluczających możliwość żądania zwrotu kosztów szkoleń w przypadku rozwiązania stosunku pracy – o ile szkolenie było wymagane przepisami prawa lub postanowieniami umowy.

Kontrolerzy jednocześnie wyraźnie sprzeciwiają się trwałemu uregulowaniu kwestii nadgodzin w regulaminie pracy, postulując zawarcie odrębnego porozumienia. Jak wynika z pisma skierowanego do Prezes PAŻP, projekt takiego porozumienia został już złożony, choć jego treść nie znajduje się w posiadaniu naszej redakcji.

Obecne kierownictwo PAŻP podobnie jak zwiazkowcy oraz Minister Infrastruktury odpowiedzialny za lotnictwo – Maciej Lasek – konsekwentnie prezentują stanowisko, zgodnie z którym źródłem obecnego kryzysu kadrowego jest decyzja o wstrzymaniu procesu szkoleniowego w okresie pandemii. W tej narracji obecna luka kadrowa to bezpośredni skutek zaniechania szkoleń w latach 2020–2022. To wersja regularnie przekazywana opinii publicznej. Pytanie jednak, czy rzeczywiście wyczerpuje ona przyczyny trwale pogarszającej się sytuacji w Agencji.

O odniesienie się do tej tezy poprosiliśmy Janusza Janiszewskiego – byłego prezesa PAŻP, który kierował instytucją w czasie objętym wspomnianą przerwą szkoleniową.

– Decyzja o czasowym wstrzymaniu szkoleń została podjęta w porozumieniu z ówczesnym kierownictwem Ministerstwa Infrastruktury oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego – wyjaśnia Janusz Janiszewski – Wynikała z obowiązku zachowania należytej staranności oraz zasad gospodarnego zarządzania środkami publicznymi.

I tłumaczy dalej:

– Przy znacząco ograniczonym natężeniu ruchu lotniczego kontynuowanie procesu szkoleniowego – szczególnie na etapie szkolenia w jednostce – było nieefektywne i kosztowne. Kandydaci nie mieli realnej możliwości odbywania praktyk operacyjnych, a bez odpowiedniego poziomu złożoności ruchu nie da się rzetelnie ocenić, czy praktykant nadaje się do samodzielnej pracy. – Proponowaliśmy przeniesienie części szkolenia na symulator, jednak ULC nie zaakceptował takiego rozwiązania – dodaje.

Efekt? Trzeba było czekać, aż ruch stopniowo wróci na poziom umożliwiający efektywne szkolenie operacyjne.

A co z zarzutem, że to właśnie wstrzymanie szkoleń za jego kadencji odpowiada za dzisiejszy kryzys?

– Argumentowanie obecnych braków kadrowych wyłącznie decyzją o wstrzymaniu szkoleń w czasie pandemii jest dziś wygodne, ale nieprawdziwe – mówi stanowczo – To uproszczenie pomija najważniejszą zmianę, wprowadzoną już po moim odejściu: rezygnację z ustawowych regulacji czasu pracy i zastąpienie ich tzw. czasem operacyjnym jako podstawą rozliczania wszystkich czynności – również tych nieoperacyjnych.

Jak ocenia, to właśnie ta decyzja ograniczyła dostępność kontrolerów i napędziła zapotrzebowanie na dodatkowe etaty oraz nadgodziny.

– To fakt, który powinien zostać jasno i uczciwie przedstawiony opinii publicznej – podkreśla. – Minister Infrastruktury ma pełne kompetencje, by przywrócić ustawowe zasady czasu pracy. To realne narzędzie do ograniczenia nadgodzin i poprawy dostępności operacyjnej – a co za tym idzie, do rozwiązania kluczowej części obecnych problemów. – podsumowuje.

Dane nie potwierdzają narracji, którą od lat forsują zwiazkowcy, resort, jak i kierownictwo PAŻP. Owszem, pandemia spowolniła szkolenia, ale nie one są główną przyczyną obecnych problemów. To nie brak kursantów, lecz odejście od ustawowych zasad rozliczania i organizacji czasu pracy kontrolerów miało decydujący wpływ na pogłębiający się kryzys kadrowy i operacyjny Agencji.

Poniższy wykres przedstawia zestawienie rocznej liczby przepracowanych godzin nadliczbowych, liczby zatrudnionych kontrolerów ruchu lotniczego (ATCO) oraz ogólnej liczby operacji lotniczych w latach 2019–2024. Dane jasno pokazują, że jeszcze przed wprowadzeniem nowych zasad – w rekordowym roku 2019 – znacznie mniejsza liczba kontrolerów była w stanie obsłużyć większy ruch lotniczy przy zdecydowanie niższym poziomie nadgodzin.

opracowanie własne (źródło: Eurocontrol, PAŻP)

W 2022 roku niemal równocześnie wprowadzono dwa rozwiązania, które w istotny sposób wpłynęły na organizację pracy kontrolerów ruchu lotniczego: znacząco ograniczono możliwość świadczenia pracy w godzinach nadliczbowych oraz zrezygnowano z pełnego ustawowego zapisu o czasie pracy, pozostawiając wyłącznie tzw. „czas operacyjny”.

Zgodnie z wcześniejszymi regulacjami, do tzw. „czasu operacyjnego” zaliczano wyłącznie czynności bezpośrednio związane z prowadzeniem ruchu lotniczego – w tym pracę na stanowisku operacyjnym, czynności przygotowawcze, przejmowanie i przekazywanie stanowiska, a także prowadzenie lub nadzorowanie praktycznego szkolenia (OJT) i egzaminowania. Po zmianach definicja ta została istotnie rozszerzona. Włączono do niej także zadania, które wcześniej były jednoznacznie klasyfikowane jako nieoperacyjne takie jak szkolenia zawodowe (w tym symulatorowe), badania medyczne, udział w zespołach zadaniowych oraz projekty rozwojowe w zakresie zarządzania ruchem lotniczym, delegacje. W efekcie czynności, które zgodnie z ustawą powinny być realizowane w standardowym 40-godzinnym tygodniu pracy, zostały przeniesione do skróconego, 30-godzinnego nominału.

Decyzja ta oznaczała w praktyce istotne ograniczenie dostępności personelu.  Można przypuszczać, że przesądziły o niej względy pozamerytoryczne – przede wszystkim potrzeba szybkiego zażegnania sporu zbiorowego i utrzymania spokoju społecznego, które w tamtym momencie okazały się ważniejsze niż długofalowa kalkulacja operacyjna. Jak pokazuje bieżąca sytuacja, koszt tej decyzji okazał się znaczący.

Zmiana systemu organizacji czasu pracy została wprowadzona na podstawie porozumienia zawartego z organizacją związkową. Choć dokument ten nie ma charakteru trwałego i zgodnie z prawem może zostać wypowiedziany – zwłaszcza gdy zagrożony jest interes publiczny, bezpieczeństwo lub zdolność Agencji do realizacji ustawowych zadań – przez ponad trzy lata nie podjęto żadnych działań w tym kierunku. Tymczasem skutki utrzymania tych rozwiązań coraz mocniej obciążają finanse PAŻP, wpływają na sytuację przewoźników i przyczyniają się do przenoszenia zwiększonych kosztów na pasażerów w postaci wyższych opłat nawigacyjnych.

Polska Agencja Żeglugi Powietrznej zakończyła 2024 rok ze stratą. Mimo to, pozwoliła sobie na wielomilionowe wydatki – między innymi na podwyżki wynagrodzeń czy zakupy wyposażenia, w tym mebli ogrodowych. W odpowiedzi na pytania o zasadność tych decyzji rzecznik Agencji podkreślał, że PAŻP „nie korzysta z pieniędzy budżetowych”.

Przychody Agencji, choć formalnie środki te nie pochodzą z budżetu, w istocie mają charakter zasobów wspólnych – generowanych z tytułu użytkowania infrastruktury państwowej, należącej do wszystkich obywateli. To nie prywatny majątek, lecz element systemu służby publicznej, który powinien pozostawać pod kontrolą interesu państwowego, a nie być przedmiotem uznaniowych decyzji jednej, uprzywilejowanej grupy zawodowej, wpływającej na dostępność usług lotniczych w kraju.

Społeczeństwo nie ma jednak żadnego wpływu na sposób redystrybucji tych środków. Nie zasilają one budżetu państwa, nie służą finansowaniu zadań publicznych. W przeważającej mierze trafiają do jednej, wąskiej grupy zawodowej.

Treść interpelacji: