PNR_projekt w Sejmie

Do Sejmu wpłynął projekt nowelizacji ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (tzw. ustawy o PNR). Jest to kolejna próba dostosowania krajowych regulacji do realiów funkcjonowania rynku lotniczego, a zarazem pierwsza, która bezpośrednio odnosi się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Postulat zmian ustawy od lat podnosili przewoźnicy lotniczy, zarządzający infrastrukturą lotniskową oraz organizacje branżowe, w tym IATA i BARIP.

Przepisy obowiązującej ustawy zaimplementowały do polskiego porządku prawnego postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r., dotyczącej wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (Passenger Name Record – PNR) w celu zapobiegania przestępstwom o charakterze terrorystycznym oraz poważnej przestępczości, ich wykrywania, ścigania oraz prowadzenia postępowań przygotowawczych.

Ustawa co do zasady ma zastosowanie do przewoźników wykonujących loty pasażerskie, podczas których następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium danego państwa UE. Zatem zgodnie z obowiązującą ustawą lot PNR to taki lot statku powietrznego wykonujący przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, nie zaś granicy Unii Europejskiej, a start albo lądowanie tego statku następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Definicja lotu PNR, wynikająca z art. 2 pkt 6 ustawy, nie przewiduje zatem rozróżnienia lotów PNR na loty poza unijne i wewnątrzunijne, a co za tym idzie, ustawa stosuje wobec obu kategorii te same zasady przekazywania danych PNR i ich przetwarzania.

Trudności we wdrożeniu i kary administracyjne

Od początku obowiązywania ustawy w 2018 roku przewoźnicy operujący w Polsce napotykali znaczące trudności we wdrożeniu systemów umożliwiających zgodne z prawem gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie danych pasażerskich. Kluczowym problemem była integracja rozwiązań informatycznych, bez których realizacja ustawowych obowiązków nie była możliwa.

Wielu przewoźników nie zdołało uruchomić wymaganego mechanizmu przekazywania danych w przewidzianych terminach, co skutkowało naruszeniem przepisów. Straż Graniczna jako organ właściwy w zakresie nadzoru nad wykonywaniem ustawy wszczęła liczne postępowania administracyjne w sprawach stwierdzonych uchybień. Ich konsekwencją było nałożenie wielomilionowych kar. Według szacunków branży, ich łączna wartość w latach 2018 – 2021 przekroczyła 4 miliardy złotych.

Wniosek o abolicję i stanowisko MSWiA

W związku z kryzysem wywołanym pandemią COVID-19 oraz jego daleko idącym wpływem na kondycję finansową sektora lotniczego, przewoźnicy, zarządzający portami lotniczymi oraz organizacje branżowe wystąpili do administracji rządowej z postulatem zastosowania abolicji wobec wcześniej nałożonych sankcji administracyjnych. W uzasadnieniu wskazywano, że stwierdzone uchybienia miały charakter głównie techniczny i wynikały z trudności we wdrożeniu złożonych systemów informatycznych, a nie z celowego działania czy zaniedbania po stronie podmiotów zobowiązanych. Branża apelowała o uwzględnienie nadzwyczajnych okoliczności, w tym zarówno skutków pandemii, jak i równolegle narastającego kryzysu energetycznego, które istotnie ograniczyły możliwości operacyjne i finansowe przewoźników.

W styczniu 2022 roku Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji odrzuciło możliwość wdrożenia mechanizmu abolicji, powołując się na rzekomą niezgodność takiego rozwiązania z prawem Unii Europejskiej. Branża zamiast tego uzyskała jednak tymczasowe zawieszenie egzekucji kar na okres dwóch lat, który miał umożliwić przygotowanie spójnych i proporcjonalnych rozwiązań legislacyjnych. Celem tej regulacyjnej pauzy miało być zarówno złagodzenie skutków finansowych dla przedsiębiorców, jak i zapewnienie zgodności przyszłych przepisów z unijnymi standardami prawnymi.

Szansa na systemowe rozwiązanie po latach impasu

Z dniem 5 lutego 2024 roku utraciły moc wszystkie czasowe instrumenty prawne, wprowadzone ustawą nowelizującą z 2022 roku, polegające na zawieszeniu postępowań i egzekucji kar. W rezultacie nastąpiło przywrócenie pierwotnego stanu, co ponownie wystawiło przewoźników lotniczych na ryzyko zastosowania sankcji administracyjnych o charakterze nieproporcjonalnym, a także potencjalnego wznowienia postępowań uprzednio objętych zawieszeniem.

Straż Graniczna nie podjęła jednak działań egzekucyjnych w zakresie wcześniej nałożonych kar administracyjnych, mimo formalnego wygaśnięcia mechanizmu ich zawieszenia. Można domniemywać, że decyzja o wstrzymaniu czynności wykonawczych była związana z trwającymi pracami legislacyjnymi oraz toczącymi się konsultacjami między administracją publiczną a przedstawicielami sektora lotniczego.

Brak jednoznacznych rozstrzygnięć ustawowych oraz niewypracowanie wiążącej interpretacji obowiązującego stanu prawnego skutkowały jednak utrzymywaniem się długotrwałej niepewności regulacyjnej po stronie przewoźników. Dotyczy to zwłaszcza potencjalnych zobowiązań finansowych wynikających z uprzednio wydanych decyzji administracyjnych, które – z uwagi na brak podstawy prawnej do ich umorzenia – pozostają w mocy. W warunkach takiej niepewności przedsiębiorcy, jak można podejrzewać, byli zmuszeni do uwzględniania ryzyka ich wykonania w procesach planowania budżetowego, a w wielu przypadkach również do tworzenia rezerw na poczet możliwych zobowiązań publicznoprawnych o znacznym rozmiarze.

Reakcja na wyrok TSUE

Jednym z kluczowych elementów projektowanej nowelizacji jest wyłączenie odpowiedzialności karnoadministracyjnej przewoźników za uchybienia związane z przekazywaniem danych PNR z lotów wewnątrzunijnych, wykonanych przed wejściem w życie projektowanych przepisów. Zasadność takiego rozwiązania, jak podkreślono, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w swoim wyroku stwierdził, że przepisy krajowe nakładające obowiązek przekazywania danych PNR z lotów wewnątrzunijnych – w sytuacji braku rzeczywistego, aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia o charakterze terrorystycznym – są niezgodne z dyrektywą 2016/681.

W konsekwencji nakładanie sankcji za nieprzekazanie tych danych w dotychczasowym stanie prawnym również należy uznać za nieuprawnione.

Projekt nowelizacji przewiduje również dostosowanie krajowych przepisów do standardów wynikających z orzecznictwa TSUE, który zakwestionował zgodność pięcioletniego okresu przechowywania pełnych danych PNR z zasadą proporcjonalności. W ocenie Trybunału dalszy dostęp do tych danych po upływie sześciu miesięcy może być dopuszczalny wyłącznie w ściśle określonych przypadkach – pod warunkiem istnienia konkretnego, rzeczywistego i odpowiednio uzasadnionego celu związanego z ochroną interesu publicznego.

Równolegle projekt przewiduje skrócenie okresu przechowywania danych PNR dla pasażerów lotów wewnątrzunijnych – z pięciu do trzech lat od momentu ich zgromadzenia. Proponowana zmiana ma na celu zwiększenie proporcjonalności przetwarzania danych przy zachowaniu niezbędnej funkcjonalności systemu. Trzyletni okres retencji, jak wskazano w uzasadnieniu do projektu, znajduje potwierdzenie w rozwiązaniach przyjętych przez szereg państw członkowskich Unii Europejskiej, które – po wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE – dokonały analogicznych korekt. Do państw tych należą m.in. Litwa, Łotwa, Estonia, Holandia, Belgia, Czechy, Węgry, Chorwacja oraz Słowacja.

Proces legislacyjny do poprawy

Projektowana zmiana powinna stanowić impuls do systemowej korekty modelu stanowienia prawa w obszarze regulacji sektorowych. Przykład ustawy o PNR pokazuje, jak kosztowne – zarówno systemowo, jak i finansowo – mogą być decyzje podejmowane bez wsłuchania się w głos branży i bez głębszej analizy skutków regulacyjnych. Przez siedem lat środowisko lotnicze zmuszone było funkcjonować w warunkach niepewności, walcząc nie tylko z nieproporcjonalnymi sankcjami, ale i z systemem, który nie przewidywał mechanizmów korekcyjnych. To prowadziło do serii sporów, interpretacyjnych niejasności, interwencji prawnych i nadmiernych kosztów po stronie podmiotów gospodarczych. Obserwując przebieg prac legislacyjnych w Polsce, trudno nie dostrzec, że proces ten zbyt często odbywa się w trybie jednostronnym, z pominięciem rzeczywistego dialogu z praktykami i środowiskami, które będą adresatami nowych regulacji.

Ustawa o PNR to nie pierwszy przypadek, w którym krajowe regulacje prawne okazują się barierą dla sprawnego funkcjonowania rynku, zamiast stanowić jego racjonalne i przewidywalne ramy. Polska legislacja zbyt często przyjmuje formę mechanizmów represyjnych, opartych na systemie odstraszających sankcji, przy jednoczesnym braku proporcjonalnych narzędzi umożliwiających ocenę rzeczywistej skali naruszenia i kontekstu jego zaistnienia. Taki model stanowienia prawa musi ulec zmianie.

Prawo nie może być wyłącznie narzędziem kontroli i penalizacji. Musi być skonstruowane w sposób funkcjonalny, transparentny i adekwatny do realiów rynkowych – tak, aby ułatwiać prowadzenie działalności.

Niestety, praktyka pokazuje, że głos branży – choć fundamentalny dla jakości stanowionych regulacji – bywa sprowadzany do roli formalnego dodatku. Tymczasem to właśnie odbiorcy prawa są jego pierwszymi recenzentami – i to z nimi ustawodawca powinien prowadzić merytoryczny dialog, a nie jedynie ogłaszać decyzje już podjęte.