Pierwszy rok funkcjonowania koalicji rządowej stanowi okazję do podsumowania działań podjętych w obszarze lotnictwa cywilnego w Polsce. Minione miesiące przyniosły inicjatywy mające na celu zacieśnienie współpracy pomiędzy administracją publiczną a przedstawicielami branży, otwierając nowe perspektywy dla rozwoju sektora.
Jedną z kluczowych inicjatyw było powołanie „Forum Współpracy Branży Lotniczej”, które pełni rolę platformy umożliwiającej wymianę opinii, identyfikację problemów oraz wypracowanie rozwiązań wspierających rozwój lotnictwa cywilnego. Ministerstwo podkreśla, że dialog z branżą pozostaje jednym z priorytetów.
Zgodnie z informacjami przekazanymi przez resort odpowiedzialny za infrastrukturę, w spotkaniach uczestniczą przedstawiciele administracji rządowej, portów lotniczych, przewoźników, instytucji zarządzających żeglugą powietrzną oraz branżowi eksperci. Udział tych ostatnich, jak wskazano, jest nieodpłatny. Jednocześnie nie udzielono odpowiedzi na pytania dotyczące zasad doboru zapraszanych ekspertów. Przekazano również, że spotkania odbywają się bez udziału mediów.
Pomimo ambitnych zapowiedzi, że Forum Współpracy Branży Lotniczej stanie się fundamentem dla długoterminowej strategii rozwoju lotnictwa, konkretne założenia tego dokumentu wciąż nie ujrzały światła dziennego. Pierwsze spotkanie "Forum" w marcu br. miało na celu stworzenie przestrzeni do współpracy między administracją a branżą oraz wypracowanie kompleksowych rozwiązań dla kluczowych problemów sektora.
Podczas kolejnej sesji "Forum", we wrześniu, omawiano bieżące wyzwania, takie jak prognozy ruchu lotniczego, ewaluację Polityki Lotniczej czy potencjalne zmiany unijnych regulacji dotyczących praw pasażerów.
Choć dyskusje te są ważne, nie dają odpowiedzi na pytanie, czy Strategia faktycznie powstaje w sposób systematyczny i uwzględnia perspektywy wszystkich uczestników rynku zwłaszcza w kontekście podjęcia decyzji o kontynowaniu projektu CPK oraz pojawiających się w mediach planach pozostawienia aktywnego lotniska Chopina po otwarciu Hub w Baranowie.
Perspektywy na przyszłość_przekształcenia
Przekształcenie ULC
Po roku od rozpoczęcia kadencji rządu strategia rozwoju lotnictwa wciąż nie została przedstawiona, choć w przestrzeni publicznej zaczynają pojawiać się pierwsze propozycje zmian, które budzą zaintersowanie.
Jak poinformował Urząd Lotnictwa Cywilnego, Ministerstwo Infrastruktury rozpoczęło prace nad stworzeniem systemu nadzoru lotniczego uwzgledniającego przekształcenie ULC w Agencję Lotnictwa Cywilnego. Prace te, jak podkreślono, prowadzone są zgodnie z wymogami legislacyjnymi, co oznacza, że projekt ustawy zostanie przekazany do publicznej wiadomości w terminie wyznaczonym na przeprowadzenie konsultacji publicznych.
Pomimo braku oficjalnej publikacji projektu, udało nam się poznać jego treść dzięki jednemu z ekspertów lotniczych. Wgląd w dokument pozwala nam nie tylko poznać szczegóły planowanych zmian, ale również przyjrzeć się ich potencjalnym konsekwencjom dla całego sektora. Wprowadzenie Agencji Lotnictwa Cywilnego może oznaczać rewolucję w funkcjonowaniu nadzoru lotniczego w Polsce – pytanie jednak, czy propozycje te odpowiadają na realne potrzeby branży i czy ich realizacja przyniesie oczekiwane efekty. Odpowiedzi na te pytania będą kluczowe w kontekście dalszych konsultacji społecznych.Zmiana ma zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2026 roku.
Istotą proponowanej zmiany, zgodnie z jej uzasadnieniem, jest modyfikacja sposobu finansowania władzy lotniczej, mająca na celu odciążenie budżetu państwa. W uzasadnieniu projektu wskazano, że
„Prezes ULC nie jest w stanie w obecnej sytuacji finansowej Urzędu w prawidłowy i skuteczny sposób prowadzić nadzoru nad podmiotami lotniczymi. Istotnym problemem staje się zapewnienie finansowania Urzędu adekwatnego do skali i rodzaju zadań polskiej władzy lotniczej.”
W niniejszym tekście celowo pominięto kontekst bezpieczeństwa w odniesieniu do powyższego stwierdzenia z uwagi na jego trudną do jednoznacznego skomentowania treść.
Główną ideą zmiany jest wprowadzenie nowej opłaty na rzecz bezpieczeństwa i ochrony. Opłata ta miałaby być pobierana od przewoźników lotniczych za każdego pasażera odlatującego z lotniska użytku publicznego w Polsce, zgodnie z art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze. Jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu, środki z tej opłaty miałyby umożliwić finansowanie nowo tworzonej Agencji Lotnictwa Cywilnego w sposób proporcjonalny do skali jej działań oraz dynamicznego wzrostu aktywności przedsiębiorstw lotniczych i ruchu pasażerskiego w Polsce. Celem zmian jest zarówno poprawa jakości nadzoru nad podmiotami lotniczymi, jak i zapewnienie dalszego rozwoju lotnictwa cywilnego.
Przychody z opłaty związanej z bezpieczeństwem i ochroną, podobnie jak z opłat lotniczych oraz z wpłaty lotniczej ponoszonej przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej, mają stanowić przychody przyszłej Agencji i służyć sfinansowaniu zadań państwowej władzy nadzorującej, a więc zadań wykonywanych aktualnie przez Prezesa ULC.
Pasażerowie będą uiszczać opłatę na rzecz Agencji w cenie biletu lotniczego. Nowa Agencja nie będzie organem administracji rządowej.
Projekt zakłada uzależnienie systemu finansowania zadań władzy lotniczej od wielkości ruchu pasażerskiego, co jak zwarto w uzasadnieniu będzie dodatkową gwarancją rzetelnego realizowania przez nową Agencję powierzonych zadań oraz podejmowania aktywnych działań zmierzających do rozwoju rynku lotniczego w Polsce. Podkreślono też, że właściwy poziom wynagrodzeń w nowotworzonej Agencji może zostać zagwarantowany jedynie poprzez wyeliminowanie ograniczeń wynikających z regulacji korpusu służby cywilnej, w związku z tym proponuje się odejście od realizacji zadań władzy lotniczej w dotychczasowej formie - organu władzy rządowej, którego obsługuje urząd administracji rządowej, na rzecz podmiotu będącego państwową osobą prawną, w której zatrudnienie pracowników będą regulowały ogólne zasady Kodeksu pracy, a siatka wynagrodzeń będzie ustalana przez Prezesa Agencji w regulaminie wynagradzania zatwierdzanym przez ministra właściwego do spraw transportu.
W ocenie skutków regulacji z dnia 30 października br. nie uwzględniono analiz dotyczących zapewnienia ciągłości funkcjonowania Agencji w sytuacjach nadzwyczajnych. W szczególności brakuje prognoz finansowych dotyczących skutków dla budżetu państwa w przypadku nagłego spadku liczby pasażerów, co mogłoby wpłynąć na źródła finansowania Agencji. Ponadto dokument nie przewiduje scenariuszy związanych z utrzymaniem operacyjności Agencji w przypadku strajków pracowniczych czy masowej utraty personelu, na przykład w wyniku odrzucenia zmian warunków pracy przez pracowników bądź składania przez nich masowych wypowiedzeń, co miało już miejsce w PAŻP w 2022 roku.
Projektowane zmiany zakładają, że w Agencji będą mogły powstawać związki zawodowe, co obecnie nie jest możliwe w ramach korpusu służby cywilnej. Taka możliwość może wpłynąć na dynamikę relacji pracowniczych i zarządczych w Agencji, co również wymaga uwzględnienia w ocenie skutków regulacji. Brak szczegółowych analiz w tych obszarach rodzi istotne wątpliwości, co do przewidywalności i kompletności oceny potencjalnych ryzyk wynikających z planowanych zmian.
Kwestia utrzymania zależności Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od Ministra budzi kolejne wątpliwości i powinna zostać poddana gruntownej analizie. Choć obecnie Prezes ULC jest powoływany przez Ministra i taki model proponuje się utrzymać, warto rozważyć alternatywne rozwiązania zapewniające większą niezależność tej instytucji.
Przykładem może być model, w którym Prezes ULC byłby wyłaniany przez Sejm na określoną, ustawowo zapisaną kadencję, analogicznie do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.
Takie rozwiązanie mogłoby wzmocnić autonomię władzy lotniczej, zwiększając jej zdolność do podejmowania niezależnych decyzji w kluczowych obszarach. Aktualny model, w którym Prezes ULC pozostaje bezpośrednio zależny od Ministra, ogranicza rzeczywistą niezależność instytucji, co może negatywnie wpływać na jej autorytet oraz efektywność w realizacji zadań nadzorczych.
Co więcej, istnieje ryzyko, że w sytuacjach wymagających nadzoru i kontroli Prezes Agencji, obawiając się o utrzymanie swojego stanowiska, mógłby przymykać oczy na nieprawidłowości w podmiotach podległych Ministrowi. Taka sytuacja mogłaby wynikać zarówno z presji wywieranej przez silniejszego prezesa kontrolowanego podmiotu, jak i z obawy przed utratą funkcji w wyniku podejmowania decyzji niezgodnych z oczekiwaniami Ministra. Tego typu zależności mogą osłabiać skuteczność nadzoru, zagrażając integralności funkcjonowania instytucji. Rozważenie zmian w modelu powoływania Prezesa ULC wydaje się kluczowe dla zwiększenia niezależności i transparentności władzy lotniczej. Dla równowagi obaj wiceprezesi mogliby pozostać w zakresie powołania w gestii ministra właściwego ds. lotnictwa.
Przekształcenie PAŻP
Kolejną rozważaną zmianą, jest przekształcenie Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP) w Spółkę Skarbu Państwa. W tym celu powołano w Agencji wewnętrzny zespół, który opracowuje założenia zmiany, a ich przedstawienie zaplanowano na styczeń. Jednym z głównych celów zmiany jest ułatwienie realizacji zamówień publicznych poprzez uproszczenie procedur przetargowych, co miałoby usprawnić działalność Agencji.
Propozycja, pomimo ledwo rozpoczętych prac już wzbudziła niepokoje społeczne. Związki zawodowe Agencji, reprezentujące ponad tysiąc pracowników przedstawiły swoje obawy obecnej prezes Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej i skierowały w tej sprawie pismo do Ministra Klimczaka. Podkreślają w nim, że PAŻP powinna zachować status państwowej osoby prawnej podległej ministrowi ds. transportu. W ich ocenie nadzór ministra gwarantuje stabilność funkcjonowania Agencji.
Pomimo, że plany mają wstepny charakter, już teraz dostrzegalne są napięcia w prowadzonym dialogu społecznym dotyczącym przyszłego kształtu Agencji. Szczególnego znaczenia nabiera fakt, że wielu dyrektorów i kierowników to kontrolerzy ruchu lotniczego, z których część może należeć do największego związku zawodowego reprezentującego tę grupę zawodową. Gdyby tak było, zgodnie ze statutem tego związku, członkowie są zobowiązani do wspierania wysuwanych przez tę organizację wniosków i żądań, co mogłoby w takiej sytuacji wpływać na działania tych osób. Takie sytuacje podkreślają złożoność relacji między kierownictwem a środowiskiem pracowników, oraz pomiędzy samymi pracownikami wskazując na potencjalne źródła konfliktów, które mogą znacząco wpływać na przebieg oraz wyniki planowanych przekształceń.
Wnioski?
Dialog między administracją a branżą lotniczą jest istotnym elementem procesu legislacyjnego, jednak jego skuteczność wymaga większej przejrzystości i szerszego zaangażowania interesariuszy. Trudno jednoznacznie ocenić, w jakim stopniu w „Forum” faktycznie uczestniczą przedstawiciele różnych sektorów lotnictwa w tym szczególnie niezależne podmioty, takie jak organizacje pozarządowe czy eksperci spoza struktur podległych Ministrowi. Brak w pełni niezależnych głosów, w tym ze strony przedsiębiorców spoza państwowej grupy podmiotów, znacząco ogranicza prowadzony dialog. Rodzi to uzasadnione pytania o rzeczywiste uwzględnienie różnorodnych potrzeb branży lotniczej w procesie tworzenia nowej polityki rozwoju lotnictwa. Dodatkowo, decyzja o wyłączeniu dziennikarzy ze spotkań budzi wątpliwości i podważa transparentność całego procesu.
Niepokojące jest również spowolnienie prac nad nowelizacją ustawy o PNR (Passenger Name Record), które powinno zakończyć MSWiA. Brak postępów w tej sprawie stanowi istotny problem, ponieważ regulacja dotyczy nie tylko kwestii bezpieczeństwa, ale również spójnego funkcjonowania całego sektora lotniczego, co powinno być priorytetem także dla ministra odpowiedzialnego za lotnictwo.
Proponowane przekształcenia ULC i PAŻP, choć ciekawe i właściwe, wymagają przeprowadzenia kompleksowej analizy, która uwzględni zarówno potencjalne korzyści, jak i ryzyka związane z planowanymi zmianami. Kluczowe byłoby zlecenie niezależnych ocen, które szczegółowo przeanalizowałaby proponowane reformy pod kątem ich wpływu na bezpieczeństwo operacyjne, technologiczne, społeczne oraz ekonomiczne oraz uwzględniałyby wpływ na interesariuszy zewnętrznych. Taka analiza powinna obejmować nie tylko identyfikację możliwych szans i zagrożeń, ale również szczegółową ocenę bilansu korzyści i strat, co pozwoliłoby na podejmowanie decyzji w oparciu o solidne i obiektywne dane. Dzięki temu możliwe byłoby zminimalizowanie ryzyk oraz optymalne wykorzystanie potencjału reform.
CDN...