top of page
  • Olga Lubryczyńska - Budrewicz

PNR. Kolejna odsłona.

W początkowym okresie obowiązywania ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (PNR), zwłaszcza w latach 2018 – 2021, linie lotnicze prowadzące działalność w Polsce  zmierzyły się z poważnymi  wyzwaniami w spełnianiu ustawowych wymogów prawnych. Trudności miały swoje źródło głównie w implementacji i synchronizacji systemów informatycznych, niezbędnych do gromadzenia, przetwarzania oraz przekazywania danych w sposób zgodny z wymaganiami przytoczonej ustawie.


W rezultacie napotkanych trudności wiele linii lotniczych operujących w Polsce nie zdołało rozpocząć przekazywania wymaganych danych w wyznaczonym przez ustawę terminie, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy o PNR. Polska Straż Graniczna - organ nadzorujący przestrzeganie tych przepisów - odnotowała liczne przypadki niewypełnienia przez przewoźników obowiązku, co doprowadziło do wszczęcia szeregu postępowań administracyjnych przeciwko tym podmiotom.  Konsekwencją tych działań było nałożenie kar finansowych, których łączna wartość szacowana jest obecnie na prawie 600 milionów Euro. 


Warto przy tym wskazać, że Polska jako jedyny kraj w EU zastosował tak restrykcyjne i wysokie kary finansowe uzasadniając przyjęte rozwiązania jako realizację dyrektywy, w której wskazano, że „przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.” Ustawa wykluczyła jednocześnie możliwość zastosowania przez Komendanta Straży Granicznej art. 189f KPA, tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz art. 189k KPA, tj. udzielenia ulgi lub umorzenia. 

Oznacza to, że wszystkie naruszenia ustawy o PNR są obarczone karą pieniężną bez możliwości zmiany tej decyzji na poziomie organu administracyjnego. Jedynym środkiem dla linii lotniczych byłoby w tym przypadku odwołanie się do Sądu Administracyjnego.


W kontekście wyzwań finansowych, z którymi zmagały się linie lotnicze w wyniku pandemii COVID-19, eskalacji kryzysu energetycznego oraz wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie, branża lotnicza, reprezentowana przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Transportu Lotniczego (IATA) oraz Radę Przedstawicieli Linii Lotniczych w Polsce (BARIP)  przy udziale przedstawicieli polskich portów lotniczych, wystąpiła w 2021 roku z apelem o nawiązanie konstruktywnego dialogu z przedstawicielami rządu. Podstawowym celem inicjatorów dialogu było skłonienie polskich władz do rozważenia zastosowania abolicji kar finansowych nałożonych na linie lotnicze za naruszenia w zakresie przekazywania danych PNR.


Komisja sejmowa 2022

Na posiedzeniu sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, która miała miejsce w pierwszych dniach 2022 roku przedstawiciele przewoźników wskazywali na poważne obciążenia finansowe z jakimi boryka się branża wskutek globalnych kryzysów, podkreślając równocześnie, że dodatkowe kary mogą zagrażać stabilności finansowej i operacyjnej linii lotniczych. W obliczu tych wyzwań, branża lotnicza domagała się i oczekiwała od władz zrozumienia i elastyczności w podejściu do nałożonych sankcji, proponując jednocześnie rozwiązania, które mogłyby złagodzić obciążenia finansowe.  Wskazywano przy tym na to, że przekazywanie danych odbywa się zgodnie z wymaganiami, a powstałe nieprawidłowości były wynikiem problemów w integracji informatycznej systemów, a nie zaniedbań czy też intencjonalnych działań. Podkreślano potrzebę znalezienia równowagi pomiędzy wymaganiem przestrzegania przepisów a wsparciem sektora lotniczego w trudnym okresie globalnych kryzysów.

 

Opozycyjni posłowie zasiadający w Komisji,  obecnie stanowiący większość parlamentarną, opiniując rządowe propozycje zmian do ustawy o PNR aktywnie wyrażali swój sprzeciw. Główna oś zarzutów dotyczyła próby naprawiania budżetu państwa kosztem sektora prywatnego. Opozycja oskarżała Ministerstwo o nieprawidłowe zastosowanie dyrektywy unijnej, co w ich ocenie prowadziło do niewłaściwego obciążania przedsiębiorców. Podczas debaty nad nowelizacją ustawy domagali się, aby sankcje finansowe nie były jedyną formą kary, lecz jedną z wielu opcji. Jednocześnie wyrażano zaniepokojenie potencjalnym negatywnym wpływem takich działań na branżę lotniczą, określając je jako szkodliwe dla tej ważnej gałęzi gospodarki.


Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) odmówiło wówczas wprowadzenia abolicji kar dla linii lotniczych, mimo licznych apeli ze strony branży oraz opozycji. Kluczowym argumentem MSWiA przeciwko temu była rzekoma sprzeczność takiego działania z dyrektywami Unii Europejskiej. W reakcji na wnioski składane przez przewoźników, przedstawiciele Ministerstwa zapewnili, że rozważane wówczas i ostatecznie wprowadzone do porządku prawnego zmiany miałyby charakter tymczasowy i byłyby częścią szerszej strategii.


Podsekretarz stanu w MSWiA zapewniał na komisji sejmowej MSWiA w styczniu 2022 roku, że wszelkie przyszłe zmiany będą realizowane w ścisłej współpracy i dialogu z przedstawicielami linii lotniczych oraz z Komisją Europejską. Taki kierunek działania miał na celu znalezienie rozwiązania, które harmonizowałoby interesy branży lotniczej z wymogami prawa unijnego zabezpieczając jednocześnie interes Polski w ramach implementacji dyrektywy. Zaproponowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji dwuletni okres odroczenia sankcji miał dać czas dla władz na podjęcie konkretnych działań mających na celu rozwiązanie kwestii powstałych naruszeń i obciążeń finansowych dotkniętej przez kryzys branży lotniczej. Czas ten miał służyć nie tylko rozważeniu i zastosowaniu odpowiednich środków prawnych, ale również poszukiwaniu efektywnego rozwiązania, które uwzględniałoby okoliczności działalności linii lotniczych oraz unijne ramy prawne.


Dwa lata później

Pomimo intensywnych starań ze strony branży lotniczej oraz początkowych zapewnień rządu Ustawa o Przetwarzaniu Danych Dotyczących Przelotu Pasażera (PNR) nie została zmieniona do dnia dzisiejszego. Przez okres dwóch lat, mających stanowić szansę na zmiany branża lotnicza znalazła się w punkcie wyjścia.  5 lutego 2024 roku stracą ważność wszystkie tymczasowe odstępstwa i wyjątki wprowadzone do ustawy o PNR w styczniu 2022 roku. Od tego dnia Straż Graniczna będzie zobowiązana do wszczynania postępowań oraz kontynuowania tych, które zostały wcześniej zawieszone. Dodatkowo, linie lotnicze będą musiały sprostać obowiązkom płatniczym wynikającym z administracyjnych kar pieniężnych nałożonych przez Straż Graniczną.


Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na zapytania dotyczące planowanych działań w tym zakresie udzieliło odpowiedzi, która nie wniosła jasności co do dalszych kroków.

W komunikacie Ministerstwa stwierdzono, że „kwestie regulowane ustawą o PNR są przedmiotem stałego zainteresowania kierownictwa MSWiA, a postulowane przez różne środowiska zmiany są analizowane pod kątem ich ewentualnego wykorzystania w przyszłych pracach legislacyjnych”.

Na stronie Sejmu oraz w Rządowym Centrum Legislacji nie zarejestrowano do dnia dzisiejszego żadnych nowych projektów ustawy. Ta stagnacja w procesie legislacyjnym wywołuje niepokój wśród przedstawicieli branży lotniczej. W obliczu zbliżającego się terminu wygaśnięcia tymczasowych odstępstw, branża może napotkać poważne wyzwania finansowe i związane z tym trudności w działalności operacyjnej.


Przedstawiciele branży lotniczej wielokrotnie wyrażali zastrzeżenia, że wprowadzona ustawa o PNR nie była poddana wcześniejszym konsultacjom społecznym. Wyrażali również obawę, że przywrócone do systemu prawnego rozwiązania mogą zniechęcić niektóre linie lotnicze do kontynuowania operacji w Polsce. Ta sytuacja wskazuje na potrzebę włączenia przedstawicieli branży lotniczej do procesu decyzyjnego, zwłaszcza w kontekście wprowadzania zmian, które mają bezpośredni wpływ na kluczowe sektory gospodarki.


Obecnie, kiedy trasowy ruch lotniczy stanowi zaledwie około 80% ruchu z 2019 roku, kluczowe znaczenie dla branży zyskują operacje lotnicze do polskich portów. W kontekście rosnących inwestycji samorządowych w infrastrukturę lotniczą ważne jest, aby ten pozytywny trend nie był zakłócany przez nieprzystające do sytuacji rynkowej rozwiązania ustawowe.

W związku z tym, konieczne jest przyjęcie przemyślanej i zrównoważonej polityki, która wspiera rozwój sektora lotniczego, jednocześnie zachowując zgodność z regulacjami prawnymi.


IATA o problemach

Zapytana o stanowisko w tej sprawie IATA poinformowała, że " Międzynarodowe Zrzeszenie Przewoźników Lotniczych (IATA) jest świadome, że grzywny w wysokości około 600 milionów euro mogą zostać potencjalnie nałożone na linie lotnicze działające w Polsce, w wyniku nieprzestrzegania unijnych procedur dotyczących przetwarzania danych o przelocie pasażera. To problem trwający już od kilku lat i dotyczy wyzwań, jakie stoją zarówno przed liniami lotniczymi, jak i administracją rządową. IATA wraz z liniami lotniczymi działającymi w Polsce osiągnęły tymczasowe porozumienie z rządem, zgodnie z którym kary te zostały wstrzymane na okres dwóch lat, do czasu ostatecznego rozwiązania kwestii PNR.

Przez cały ten czas IATA oraz przedstawiciele linii lotniczych prowadzili regularny dialog z przedstawicielami rządu. Niestety, kwestie te nie zostały całkowicie rozstrzygnięte, a niedawna zmiana rządu w Polsce dodatkowo skomplikowała sytuację. Wierzymy, że rozwiązanie jest możliwe, mimo że nie jest to łatwe, biorąc pod uwagę, iż nowy rząd stoi przed wieloma innymi wyzwaniami. Niemniej jednak będziemy kontynuować dialog z rządem w sprawie zawieszenia kar. W przeciwnym razie, jeśli kwestia ta nie zostanie rozwiązana, koszty po stronie przewoźników mogą okazać się bardzo wysokie, co może z kolei negatywnie wpłynąć na obecność i zaangażowanie linii lotniczych w Polsce."

 

Nie udało się ustalić, czy kary administracyjne wynikające z ustawy o PNR zostały uwzględnione w procedowanym obecnie projekcie ustawy budżetowej. Ich brak mógłby wskazywać na wolę abolicji, jednak zapytane o to MSWiA do dnia publikacji artykułu nie udzieliło odpowiedzi w tym zakresie.


Oporny dialog z branżą

Debata dotycząca możliwości wprowadzenia abolicji kar dla linii lotniczych rzuca światło na kilka kluczowych aspektów.

Po pierwsze, wskazuje jak istotne jest analizowanie zmian regulacyjnych w branży lotniczej i wpływu tychże na jej funkcjonowanie.

Ponadto, warto patrzeć co robią inni. Obecna sytuacja, w jakiej znalazło się lotnictwo jeszcze bardziej uwypukla wartość analizy implementacji dyrektyw przez inne kraje unijne, zarówno w przypadku stosowania surowych, jak i łagodniejszych rozwiązań. To pozwala na lepsze zrozumienie potencjalnych skutków różnych podejść regulacyjnych.


Po drugie, parlamentarzyści pomimo odbywanych spotkań z oporem przyjmują głos przedsiębiorców. Kolejna odsłona problemu z realzacją zapisów ustawy o PNR pokazuje jak istotny jest dialog między rządem a przedstawicielami sektora lotniczego w procesie tworzenia rozwiązań legislacyjnych. Zrozumienie, że perspektywa budżetowa i przychody nie mogą stanowić jedynego kryterium decyzyjnego, jest kluczowe dla zrównoważonego podejścia do regulacji sektora.


Brak uwzględnienia opinii i potrzeb rynku lotniczego może prowadzić do poważnych konsekwencji, takich jak destabilizacja przedsiębiorstw i znaczące zmiany w ich strategiach rozwojowych. Czas pokaże, czy skutkiem może być również podjęcie przez niektórych przewoźników decyzji o opuszczeniu lub ograniczeniu do minimum swojej działalności na polskim rynku usług lotniczych.

bottom of page