Kluczowym zadaniem dostawcy usług żeglugi powietrznej jest ich zapewnianie w sposób bezpieczny, nieprzerwany, płynny i efektywny. To założenie wynika nie tylko z treści przepisów przyjętych ogólnoświatowymi konwencjami, ale także z inicjatywy Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (ang. Single European Sky / SES), ustanowionej w 2004 roku. Podkreślano wówczas, że przestrzeń powietrzna jest dobrem ograniczonym, wymagającym optymalnego i skutecznego zarządzania, by sprostać potrzebom wszystkich jej użytkowników.
Inicjatywa SES miała za zadanie nie tylko podnosić standardy bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, ale również przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju lotnictwa oraz usprawniać funkcjonowanie służb żeglugi powietrznej (ang. Air Navigation Services / ANS), w tym szczególnie systemu zarządzania ruchem lotniczym (ang. Air Traffic Management / ATM) w Europie, z myślą o zaspokojeniu wymagań wszystkich korzystających z przestrzeni powietrznej. Właśnie wtedy uznano za właściwe ustalanie wspólnych celów i ujednolicono zasady finasowania instytucji zapewniających (świadczących) służby (usługi) żeglugi powietrznej (ang. Air Navigation Service Provider / ANSP).
Co więcej ustalono, że wydajność systemu służb żeglugi powietrznej powinna być regularnie oceniana w celu sprawdzenia skuteczności przyjętych działań, ze szczególnym uwzględnieniem utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa Zadaniem dokonywania oceny ANSP obarczono PRB (ang. Performance Review Body), ciało doradcze Komisji Europejskiej.
Pierwszy Okres Odniesienia systemu skuteczności europejskiego systemu zarządzania żeglugą powietrzną (ang. Reference Period), tzw. RP1, obejmował okres 3 lat, kolejne zgodnie z przyjętymi założeniami inicjatywy obejmują okresy pięcioletnie.
Czwarty Okres Odniesienia (RP4) systemu skuteczności działania europejskiego systemu zarządzania żeglugą powietrzną rozpocznie się 1 stycznia 2025 roku. Dla instytucji świadczących usługi żeglugi powietrznej (ANSP) bieżący rok to “ostatnia prosta” przygotowań planów finansowych. Jakość tych planów i zdolność do ich uzasadnienia przed liniami lotniczymi oraz Komisją Europejską będą decydować o poziomie przychodów w okresie kolejnych pięciu lat (o procesie planistycznym w ANSP tutaj). Rezultatem tego procesu będą wysokości opłat trasowych i terminalowych (czyli cena za usługi ANS), które będą pobierane od użytkowników przestrzeni powietrznej w zamian za dostarczanie usług, ze szczególnym uwzględnieniem kontroli ruchu lotniczego.
Efekt pandemii
Przed ANSP, w ramach procesu planistycznego, stoi zadanie zaprojektowania swoich baz kosztowych w sposób promujący bezpieczeństwo, ochronę środowiska i zwiększanie przepustowości, przy jednoczesnym utrzymaniu efektywności kosztowej. Wymagana jest równowaga między efektywnością środowiskową, a dynamiką oraz wzrostem ruchu lotniczego. Można to osiągnąć zwiększając przepustowość przestrzeni powietrznej, choćby poprzez między innymi podniesienie wydajności pracy służb (szczególnie kontroli ruchu lotniczego). Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić odpowiednią przepustowość, aby minimalizować opóźnienia oraz ograniczać negatywne skutki żeglugi powietrznej dla społeczeństwa, w tym emisję CO2.
Pandemia spowodowała drastyczny spadek ruchu lotniczego, co doprowadziło do nadmiaru pojemności. Mimo braku popytu na usługi, dostawcy usług nawigacji powietrznej byli zobowiązani do realizacji celów ustawowych, tj. utrzymania ciągłości zapewniania służb żeglugi powietrznej. Oznaczało to konieczność utrzymywania personelu, zwłaszcza w obszarze ATM, pomimo znikomego ruchu lotniczego i braku przychodów w tym okresie. Paradoksalnie, pandemia pozwoliła na osiągnięcie unijnych celów środowiskowych, dzięki umożliwieniu użytkownikom przestrzeni powietrznej korzystania z bardziej efektywnych tras, co poprawiło kluczowy wskaźnik środowiskowy.
Ożywienie
Wraz z post-pandemicznym ożywieniem rynku lotniczego efektywność ANS uległa dalszemu pogorszeniu, a cele nie były spełniane z roku na rok. Wskazuje to, że czasy niskiego ruchu nie zostały wykorzystane do przygotowania systemu na potrzeby przewidywanego wzrostu ruchu. W 2022 roku pojawił się kolejny czynnik tj. konflikt zbrojny w Ukrainie, który wymusił wprowadzenie zmian w potokach ruchu lotniczego w wielu częściach europejskiej przestrzeni powietrznej. W konsekwencji ponownie wystapiły ograniczenia w przepustowości przestrzeni, które przyczyniają się do znacznego wydłużenia trajektorii lotów i największym od dziesięciu lat pogorszeniem wskaźnika środowiskowego. Pomimo tego, że cele dla RP4 uwzględnią w części obecne uwarunkowania gospodarczo-polityczne, państwa członkowskie muszą dostosować się do zmienionej sytuacji i rozwiązać głęboko zakorzenione problemy z efektywnością i wydajnością ATM oraz pojemnością przestrzeni powietrznej, które zmuszają użytkowników przestrzeni do rezygnacji z optymalnych trajektorii lotów.
Cele na RP4
PRB, w swojej rekomendacji dotyczącej Europejskich Celów na RP4, podkreśla znaczenie priorytetowego traktowania wydajności środowiskowej. Zobowiązuje to ANSP do proaktywnego działania, aby osiągać ambitne cele środowiskowe, które mają stymulować rozwój poprzez implementację zrównoważonych rozwiązań w sektorze lotniczym, przyczyniając się tym samym do minimalizacji negatywnego wpływu lotnictwa na środowisko naturalne. W 2019 Komisja Europejska w kontekście Europejskiego Zielonego Ładu określiła cel dla Unii Europejskiej stania się pierwszym kontynentem neutralnym klimatycznie do 2050 roku. Wskazała również pośredni cel w pakiecie „Gotowi na 55” redukcji netto emisji gazów cieplarnianych o 55% do 2030 roku.
Cele środowiskowe zaproponowane przez PRB są zgodne z dążeniem Komisji do transformacji gospodarki europejskiej w zakresie emisji CO2. Lotnictwo, jako integralna część gospodarki, również musi przyczynić się do realizacji tych ambitnych założeń. Ważnym aspektem jest także zależność pomiędzy celami środowiskowymi, a celami dotyczącymi pojemności - odpowiednia pojemność jest kluczowa dla podniesienia skuteczności działań w zakresie redukcji emisji CO2.
Ocena
Przyjęta metoda oceniania efektywności ANSP, będących w wielu przypadkach podmiotami monopolistycznymi, nie zapewnia silnych bodźców dla działań zmierzających utrzymywaniu efektywności kosztowej. Stosowany bowiem model powoduje, że niemal każdy poziom kosztów funkcjonowania ANSP jest ostatecznie akceptowany, powodując tym samym brak motywacji do działań mających na celu ich obniżanie.
Jednym ze skutków tej sytuacji jest regularne zwiększanie inwestycji finansowanych z opłat nawigacyjnych, a więc przez pasażerów. Rezultatem tego jest często przeinwestowanie.
Prace przy zwiększeniu innowacyjności mającej na celu zastępowanie pracy człowieka w kontroli ruchu lotniczego nie przynoszą wymiernych rezultatów. PRB wskazało w swoim dokumencie doradczym w zakresie celów na czwarty okres odniesienia RP4, iż większość opóźnień można wyeliminować poprzez rozwiązanie kwestii kadrowych i wprowadzenie bardziej elastycznych programów zarządzania zasobami ATCO. Stwierdza jednocześnie, iż wdrożenie nowych systemów ATM i ich zaawansowanych funkcjonalności powinno umożliwić wzrost pojemności, aby złagodzić presję na rekrutację i szkolenie kontrolerów ruchu lotniczego (ATCO).
Technologiczny żółw
Grupa zawodowa kontrolerów ruchu lotniczego stoi w wyraźnej opozycji do zmian technologicznych, które zwiększają stopień automatyzacji pracy prowadzący do minimalizacji udziału człowieka w świadczeniu usług kontroli ruchu lotniczego. Taka postawa wynika z głęboko zakorzenionej obawy o utratę wpływów, pozycji zawodowej oraz nabytych praw socjalnych. Niemal całkowity brak zastępowalności tej specyficznej grupy zawodowej i zbyt powolny progres we wdrażaniu innowacyjnych rozwiązań technologicznych sprzyja podejmowaniu decyzji o zwiększeniu zatrudnienia, jako jedynego dostępnego rozwiązania dającego możliwość podnoszenia pojemności przestrzeni. Takie decyzje bezpośrednio przekładają się na wzrost kosztów świadczonych usług kontroli ruchu lotniczego.
W wielu przypadkach zastosowanie tego jedynego remedium odbywa się przy jednoczesnym przyzwoleniu ze strony władz lotniczych, które zdają się zapominać o zasadach transparentności i równego traktowania wszystkich partnerów rynkowych, a przede wszystkim użytkowników przestrzeni powietrznej i ich klientów. Ta sytuacja podkreśla złożoność relacji między postępem technologicznym, a ochroną interesów pracowniczych w sektorze zarządzania ruchem lotniczym.
Wnioski Eurocontrol w dokumencie Network Operation Plan na lata 2023-2027 potwierdzają powyższe zjawisko wskazując, że głównym wyzwaniem średnioterminowym dla ANSP jest rozwiązanie problemów kadrowych i zapewnienie elastycznego wykorzystania personelu w celu otwarcia optymalnych konfiguracji sektorów, gdy jest to potrzebne.
Inicjatywa jednolitej przestrzeni powietrznej musi wyjść poza granice wspólnych zasad podmiotów lotniczych i zaadresować rozwiązania dotyczące szczególnie zarządzania personelem lotniczym.
Kluczowe staje się tu uwzględnienie czasu pracy, możliwości wymiany personelu oraz jego elastyczności operacyjnej. Niewątpliwie, proces adaptacji do nowych przepisów może wywołać intensywny dialog społeczny w Europie, a nawet niepokoje. Jednakże, priorytetem pozostaje bezpieczeństwo, ciągłość i efektywność operacji lotniczych, które są istotne dla prawidłowego funkcjonowania rynku lotniczego jako całości.
Co więcej, brak proaktywności w działaniach ANSP oraz Komisji Europejskiej w zakresie implementacji procesów optymalizacyjnych stanowi przeszkodę w osiąganiu kluczowych celów, niezbędnych dla realizacji takich inicjatyw jak Zielony Ład. Długotrwałe procesy wdrożeniowe, ciągnące się przez lata, są tutaj również zasadniczym problemem. W obliczu rosnącej konkurencji rynkowej wśród przewoźników i towarzyszących temu rozwojowi skostniałych struktur instytucjonalnych ANSP, opierających się na monopolistycznych praktykach i zależnościach politycznych istnieje paląca potrzeba reform. Dotyczy to również organów doradczych Komisji europejskiej, których raporty charakteryzuje ogólna forma i brak konkretnych propozycji.
Pozorność?
Nasuwa się pytanie, czy Komisja Europejska jest faktycznie zainteresowana rzeczywistym zwiększaniem efektywności służb żeglugi powietrznej?
Przez ostatnie dwie dekady przyjęty mechanizm nie przyczynił się do skutecznego wdrożenia inicjatywy SES zgodnie z intencjami stojącymi za jej ustanowieniem. Przyjęty stopień ogólności w stawianiu wymagań i ocenianiu ich realizacji umożliwia instytucjom zapewniającym usługi żeglugi powietrznej elastyczność w projektowaniu baz operacyjnych, uzasadniając to ich “specyfiką”.
Tak długo jak Komisja nie zdecyduje się na stosowanie precyzyjnych i szczelnych wskaźników efektywności kosztowej i operacyjnej, szczegółowego uzasadnienia dla kosztów inwestycji oraz nie opracuje skutecznych instrumentów kontrolnych, tak długo schemat skuteczności działania służb żeglugi powietrznej pozostanie nieskuteczny. Podjęcie tych decyzji pozwoli na rzeczywistą i obiektywną ocenę działań podejmowanych w celu zwiększania przepustowości przestrzeni i zarządzania przepływem ruchu lotniczego. W przeciwnym przypadku idea SES pozostanie żywa jedynie na stronach Rozporządzenia (WE) Nr 549/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady.